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Ensaio Crítico sobre a Política Macroeconômica Brasileira e a proposta de Novo Arcabouço Fiscal

Atualizado: 4 de abr. de 2023

Por Jose Luiz de Cerqueira Cesar, coordenador de Relacionamento Institucional da EngD


Uma análise crítica e propostas alternativas ao Novo Arcabouço Fiscal


Foi comunicado nesta semana, pelo Ministro da Fazenda, Fernando Haddad (em 30 de março), a primeiro grande decisão e proposta macroeconômica do terceiro governo Lula com relação ao Novo Arcabouço Fiscal, um dos pilares da macroeconomia brasileira, propondo-se substituir a Emenda Constitucional n.º 95, também conhecida como a Emenda Constitucional do Teto dos Gastos Públicos.


O Novo Arcabouço Fiscal proposto não será a única regra fiscal vigente no Brasil, caso seja aprovado junto ao Congresso Nacional.


Há inúmeras outras leis, regulações e parâmetros que regem a gestão das contas públicas no Brasil.A política fiscal passará a ser constituída basicamente pelo seguinte Regime Fiscal:


a) A Regra de Ouro, composta por dispositivos legais que vedam que os ingressos financeiros oriundos do endividamento (operações de crédito) sejam superiores às despesas de capital (investimentos, inversões financeiras e amortização da dívida).;

b) As Metas do Resultado Primário, que se referem ao resultado entre receitas e despesas do Governo.

c) O Novo Arcabouço Fiscal e;

d) A Lei da Responsabilidade Fiscal, que determina formas de prevenção e correção de situações que comprometem o equilíbrio das contas públicas.


A proposta de um Novo Arcabouço Fiscal, recém-apresentada, poderia ser resumida nas seguintes regras:


1. Compromisso de trajetória do primário até 2026, com meta e banda de variação tolerável.

2. O atual teto de gastos passa a ter banda com crescimento real da despesa primária entre 0,6% a 2,5% a.a. (mecanismo anticíclico), com FUNDEB e piso da enfermagem excluídos dos limites (regras constitucionais já existentes).

3. Crescimento anual dentro da faixa de crescimento da despesa limitado a 70% da variação da receita primária dos últimos 12 meses.

4. Resultado primário acima do teto da banda permite a utilização do excedente para investimentos. Foram definidas as metas de resultado primário para os anos de 2024, 2025 e 2026 que serão, respectivamente, 0%, 0,5% e 1% do PIB — com uma banda de 0,25% do PIB para cima e para baixo.

5. Se os esforços do Governo de aumento de receitas e redução de despesas resultarem em primário abaixo da banda, obriga a redução do crescimento de despesas para 50% do crescimento da receita no exercício seguinte.

6. Investimentos possuem piso.


A princípio, o Novo Arcabouço Fiscal tem um viés extremamente conservador, na medida em que mantém a economia engessada e presa à camisa de força da atual política monetária, pois a ênfase foi a busca predominante pelo superávit primário em detrimento de uma política mais ousada de investimentos estruturais e reestruturantes - que a reconstrução nacional exige.


A impressão é que a Equipe Econômica do Governo acredita que, ao se enquadrar em uma política fiscal conservadora, irá ganhar credibilidade da entidade “mercado” e, portanto, os investimentos privados ocorrerão gradativamente ao longo dos próximos anos.


Uma promessa abortada que já assistimos um sem-número de vezes: aquele tipo de “Ponte para o Futuro” que nos leva ao pior tipo de passado possível.


Vale lembrar que as empresas privadas estão endividadas principalmente em função da elevada taxa de juros e com baixa capacidade de investimento.


Elas estão muito mais preocupadas com a recomposição de caixa, solucionar dívidas e repor margens de lucro, do que qualquer outra coisa.


Existe um paradigma conservador um tanto quanto inquestionado em relação à questão do resultado primário da economia, sendo que não se admite trabalhar com déficit público, conceito que virou palavrão para o Deus mercado.


Tanto o déficit como o superávit primário podem ser saudáveis para a economia, dependendo da aplicabilidade que se faz dos recursos financeiros.


Um superávit às custas de cortes em serviços e investimentos básicos em saúde, educação, cultura, redução de programas sociais e populares podem trazer danos à toda sociedade.


Da mesma forma, um superávit primário às custas da elevação de taxas e tributos pode prejudicar o crescimento econômico e gerar endividamento das empresas, como também um superávit gerado pelo crescimento econômico e aumento da arrecadação é o que se persegue como cenário ideal.


No caso do déficit público, estritamente voltado para investimentos públicos em projetos bem avaliados, pode ser saudável para a economia a médio e longo prazo, na medida em que estes investimentos gerarão resultados, aumento da arrecadação de impostos, geração de empregos e renda, qualidade de vida - que por sua vez também reduz outros custos públicos - da saúde a segurança pública.


De outra forma, déficit público causado por distribuição de emendas ocultas a políticos, elevação de salários para determinados setores e categorias específicas dos servidores públicos como parcelas de políticos, militares e judiciário, gastos com propaganda do governo, podem gerar uma situação de descontrole total da economia.


As novas regras do arcabouço fiscal defendem um piso de investimento, mas muito aquém dos valores necessários diante das metas e pendências básicas e mínimas, históricas e ante os desafios atuais deste já avançado Século XXI, que estão aí para serem solucionadas, como um programa mínimo - e Agenda Global já muito bem delineada, ao menos, até 2030, a qual necessita ser executada em caráter emergencial conforme algumas das diretrizes abaixo:


a) Metas assumidas e que necessitam ser executadas na década de ação da Agenda 2030,


b) Compromissos da Agenda de Mudanças Climáticas, investimentos na transição energética, investimentos na preservação e potencialização socioambiental de Biomas, em particular a Amazônia, e as oportunidades da Bioeconomia que estão colocadas para o país;


c) Recuperação do setor industrial e sua modernização;


d) As demandas de infraestrutura (saneamento básico, eletricidade, rodovias, ferrovias, portos etc.,);


e) A conquista de autossuficiência nos setores fármacos e fertilizantes com o objetivo de desonerar a nossa balança comercial;


f) A necessidade de multiplicar investimentos em áreas críticas como agricultura familiar para assegurar a segurança alimentar nutricional e estabilização de preços com formação de estoques reguladores;


g) Um grande impulso de investimentos para a aceleração em educação e cultura (e toda socioeconomia criativa), ciência, tecnologia e inovações diversas;


h) Uma reposição e em alguns casos uma aceleração de investimentos nas áreas sociais (educação, cultura, saúde, saneamento, transporte público e habitação).


A observação estratégica, que necessita ser feita, é que a política macroeconômica não se faz de forma isolada, pois a macroeconomia possui vários pilares orgânicos que se comunicam, podendo ser resumidos nas 5 políticas gerais: fiscais, monetárias, cambiais, comerciais e de rendas.


Anunciar um Novo Arcabouço de Política Fiscal sem o sincronismo e coordenação com as demais políticas e possíveis mecanismos de nova gestão macroeconômica, e principalmente a política monetária de monopólio atualmente do Banco Central, aponta para um fracasso anunciado e desencontro entre as metas e os objetivos na sequência de sua aplicação.


Ao se isolar uma ou outra política, elegendo-as como prioritárias, a fiscal e a monetária, em detrimento das demais, já significa a manifestação de uma subserviência de partida.


A macroeconomia é dedicada ao estudo, medição e observação de uma economia regional ou nacional como um todo, contemplando a análise e modelagem de dados e indicadores econômicos agregados de um país ou de uma região, incluindo a análise do comportamento histórico destes indicadores, as interações e vasos comunicantes de transmissão e incidência recíproca, e altamente dinâmica, entre eles.


Desta forma, a macroeconomia se dedica à compreensão de fenômenos que afetam a economia como um todo e, portanto, o funcionamento do país ou região onde se aplica seu estudo.


Os temas básicos da macroeconomia giram sobre um imenso universo de variáveis e conceitos que vão além da taxa de juros: inflação, comportamento de preços, flutuação, demanda, produto, emprego, dívida pública versus PIB, crescimento versus estabilidade, classificação de riscos, superávits primários e nominais, câmbio, políticas cíclicas, anticíclicas, expansão, contração, exportação, importação, renda, consumo, investimentos, gastos, tributos, câmbio, salários e distribuição de renda.


Todos estes indicadores e fatores são passíveis de serem ajustados e em função dos vasos comunicantes existentes entre as políticas macroeconômicas dependendo de como se ajusta estes indicadores podem provocar resultados positivos ou negativos na economia.


O Brasil possui uma economia marcada pela aplicação de políticas macroeconômicas desbalanceadas em vários governos que se sucederam.


Os processos inflacionários por décadas e altas taxas de juros, com a queda do poder de compra da moeda, acarretou distorções na renda, principalmente, nas classes mais empobrecidas ou excluídas, gerando assim consequências como a diminuição do consumo, fome, desemprego, causando uma elevação do nível de pobreza nesses setores, que ainda são a ampla maioria de nossa população.


Considerando o atual cenário mundial e local de crise, as crises cíclicas sucessivas, é fato inconteste a necessidade de o Estado planejar, intervir melhor no intuito de defender a soberania e a segurança, inclusive da saúde e alimentar, promovendo o bem-estar da população, controlando a inflação e promovendo a geração do crescimento econômico, do emprego, da renda e da qualidade de vida.


Sendo assim, isso só é possível, devido à utilização desses instrumentos das políticas macroeconômicas de uma forma plena, holística, com uma sintonia fina do conjunto de aplicação das políticas de forma global e harmônica, ou bem coordenada, entre si.

A delegação para o Banco Central da missão, mandato ou tarefa de sintonizar as políticas macroeconômicas baseadas simples ou prioritariamente, quase que exclusivamente, na política monetária, demonstrou- se errática - e danosa.


É errático também se aplicar o termo Banco Central Independente, sendo conceito extraído dos postulados da política neoliberal, pois de fato se atribuirmos a Independência do Banco Central, estaríamos falando de um quarto poder independente dos demais republicanos e constitucionais: legislativo, executivo e judiciário.


O termo correto seria a autonomia operacional e não estratégica, para condução operacional restrita à política monetária, mas não às demais políticas macroeconômicas, sob pena de conferir ao Banco Central poderes e mandatos de outras áreas e ministérios do Governo Federal.


Este aspecto estratégico é o ponto de partida para se efetuar a crítica ao pacote do Novo Arcabouço Fiscal que acaba de ser apresentado pelo novo Governo, em que pese ainda não conhecermos a emenda a ser submetida ao Poder Legislativo, e assim estarmos fazendo a crítica e propondo o debate em cima das informações gerais publicadas e já anunciadas pelo Governo.


Anunciar uma política fiscal, tutelada e balizada pela atual política monetária, tem uma grande probabilidade de fracasso, entendendo por fracasso a não realização das metas que acreditamos que o país deveria alçar em termos de desenvolvimento, e um real desprendimento desta camisa de força da política monetária, libertando o país para realizar os investimentos necessários.


Ao contrário, infelizmente, mais uma vez, o governo parece estar querendo sinalizar e jogar muito mais “para a galera do mercado financeiro”, sem maiores questionamentos de uma economia hiper financeirizada, quando não uma plataforma neocolonial de exportação de commodities brutas e rendas (não-produtivas) astronômicas, em detrimento de seu próprio desenvolvimento socioeconômico, educultural e socioambiental.


Para sistematizar as críticas ao Novo Arcabouço Fiscal, serão apresentadas a seguir, em caráter sumário, algumas proposições estratégicas, em primeiro lugar; e na sequência, em segundo lugar, as proposições mais táticas e operacionais - com algum grau de detalhamento.


A Implantação do Conselho Nacional de Macroeconomia


Desta forma, a primeira medida que se necessitaria tomar seria a criação do Conselho Nacional de Macroeconomia – CNMacro , uma nova instância supraministerial do Governo composta por integrantes, com a participação e a representatividade equilibrada/coordenada, de pastas ministeriais como a Fazenda, Economia, Trabalho, Desenvolvimento, Indústria, Comércio Exterior, Serviços, e Agricultura - como exemplo de uma composição mais fidedigna e correspondente ao desafio - estratégico.


O Conselho Monetário Nacional – CMN estaria subordinado à CNMacro, bem como o Banco Central estaria subordinado ao CMN.


O CNMacro teria o propósito de analisar as condições econômicas e promover o uso de políticas macroeconômicas e estruturais que apoiem o crescimento econômico e estimulem o emprego produtivo, mantendo a estabilidade macroeconômica.


O propósito seria estabelecer uma estabilidade macroeconômica ao invés de apenas uma estabilidade de preço.


O CNMacro centralizaria as experiências e práticas na formulação e implementação de políticas macroeconômicas para reduzir a pobreza e as desigualdades, bem como alcançar o desenvolvimento sustentável e inclusivo.


Seria responsável pela implantação de políticas e opções de desenvolvimento econômico, aprovação do financiamento para o desenvolvimento de grandes projetos estratégicos nacionais.


Atuaria como órgão de fomento para o aumento e potencialização dos recursos fiscais internos; aumento do investimento de impacto social e socioambiental; criação e acesso a veículos, acordos e fundos de financiamento estrutural e reestruturante para a reconstrução do país.


Diante de um cenário de flutuação da inflação seriam avaliadas pelo CNMacro, as causas e aplicados remédios mais adequados, em doses complementares corretas para o combate adequado, que não necessariamente passaria pela elevação da taxa de juros, como também poderá ser endereçado ao Banco Central em determinadas condições especiais efetuar a alteração da taxa de juros.


Ao longo dos últimos anos para combater a “memória da inflação” criou-se a “memória dos juros”, cristalizando-a e o suposto correspondente remédio para todos os problemas macroeconômicos: a taxa de juros como um receituário genérico para todas as situações de oscilações inflacionárias.


Para uma inflação de demanda ocasionada por alimentos poderia se tomar medidas na área da agricultura ou desonerar temporariamente taxas de importações de alimentos e para um segundo caso de inflação de preços administrados como óleo e gás, acontecimento do último período, teria se efetuado uma intervenção na Petrobrás para mudar a política de preços.


O CNMacro seria soberano na gestão da política macroeconômica e estaria subordinado diretamente à Presidência da República.


CNMacro poderia convidar, dependendo dos temas e pautas, representantes da sociedade civil e dos vários setores socioeconômicos para participar das discussões e tomadas das decisões, estratégicas ou de assuntos específicos de interesse nacional da sociedade brasileira, compartilhando desta forma as responsabilidades, gerando compromissos, engajamento da sociedade em cima de temas estratégicos para a soberania nacional e o fortalecimento da unidade do tecido social.


Para assegurar a transparência de suas decisões, alguns temas estratégicos poderiam ter suas reuniões transmitidas ao vivo para toda a sociedade brasileira acompanhar e se engajar, fortalecendo assim a capacidade de realização e aceitação de determinadas medidas no seio social.


A Implantação do Orçamento de Capital


Observamos no Novo Arcabouço Fiscal uma iniciativa louvável de se estabelecer um Piso de Investimento, mas com valores muito aquém das demandas e necessidades que o Brasil estaria necessitando para acelerar seu desenvolvimento, recuperar posições no cenário internacional e promover as melhorias internas necessárias de Bem-estar Social., conforme elencamos anteriormente.


Para se compatibilizar um equilíbrio fiscal de longo prazo como um período de 10 a 20 anos, com um aumento do investimento público poderia se dividir o orçamento fiscal em duas peças orçamentárias:


a) Orçamento ordinário, relacionado às despesas correntes, referentes às funções da administração pública;

b) Orçamento de capital, relacionado às despesas de capital, gastos para a produção ou geração de novos bens ou serviços que integrarão o patrimônio público, ou seja, que contribuirão diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital.


O orçamento ordinário deveria seguir regras pré-estabelecidas e permanecer equilibrado o tempo todo, ou quando superavitário poderia transferir o excedente para o orçamento de capital.


O orçamento de capital poderia estar transitoriamente em desequilíbrio, devendo ser ajustado em função das flutuações do nível de demanda agregada, evitando flutuações maiores nos investimentos privados.


Ao se separar em dois Orçamentos, evita-se o processo de contaminação de dois grupos distintos de contas, garantindo total transparência na evolução das contas ordinárias e das contas de capital de forma independente.


Dentro das contas de capital se faria também um acompanhamento específico de todas as iniciativas, programas e projetos que receberem aportes de investimentos públicos.


Este Orçamento de capital necessitaria ser construído em cima de um Programa Nacional de Desenvolvimento, tema para um outro documento.


Acelerar os investimentos neste momento da história do Brasil quando já se passou um quarto do século 21 praticamente com crescimento pífio é de extrema urgência, sob pena de se perder o bonde histórico das mudanças que estão ocorrendo rapidamente na economia mundial.


Quando as políticas macroeconômicas buscam reduzir a demanda agregada ao nível da oferta potencial e não investem de forma adequada, oferecem ao empresariado investidor a perspectiva de estagnação, não o estímulo ao crescimento econômico.


A expansão da economia ocorre quando empresários e investidores são levados a acreditar que a demanda de seus produtos se sustentará em níveis elevados, uma vez que é a expectativa de um nível de procura superior à capacidade produtiva que estimula empresários a investir em nova capacidade e expansão.


O desafio com relação a despertar os empresários e investidores para novos investimentos, é conseguir um ponto de equilíbrio entre não cair em uma política conservadora em excesso, para quem o crescimento é limitado pelo produto potencial presente e, por outro lado, a irresponsabilidade do estímulo ilimitado à demanda agregada, que pode gerar o risco de uma inflação descontrolada.


A trajetória dos investimentos públicos, portanto, deveria ser estabelecida de acordo com a necessidade de sustentar a demanda agregada,


A combinação de uma redução da taxa de juros real com um maior crescimento econômico promovido por um orçamento de capital mais vitaminado, permitiria também uma redução substantiva na relação dívida pública/PIB.


Mas percebam que estas medidas necessitam de uma orquestração entre as 5 políticas da macroeconomia, não se pode ter neste tabuleiro de xadrez o Banco Central jogando do lado adversário, mantendo a taxa de juros mais elevada do mundo.


Desta forma tem provocado o aperto de liquidez e elevado o nível de endividamento das empresas privadas e pessoas físicas.


Fica a avaliação que o BC, neste momento age, através da manutenção de elevada taxa de juros, como um guardião e protetor dos banqueiros criando um colchão ou reserva de rentabilidade adicional para o segmento bancário- financeiro com receio de uma nova crise mundial do sistema financeiro.


Mesmo com este presente que estão recebendo, caso ocorra uma crise, vai ser proposto que o governo subsidie e pague as contas da suposta crise, conforme ocorreu em 2008 e na crise da COVID, a partir de 2020.


Uma redução no superávit primário a médio/longo prazo deveria ser usado para aumentar o investimento público, em setores já relacionados anteriormente que carecem em caráter de urgência de serem irrigados com altos volumes de investimentos.


O aumento no investimento público gera externalidades positivas para o setor privado, uma vez que acarreta um aumento nos lucros do setor privado que, por sua vez, acaba por estimular uma elevação nos gastos de investimento das empresas.

Ao mesmo tempo, gera um aumento na demanda agregada que resulta do conhecido multiplicador de gastos do governo.


Assim, o governo, ao realizar investimentos, estimula a demanda agregada, reduz as incertezas de realização de lucros empresariais e anima as expectativas do setor privado empreendedor.


Estes investimentos poderão se viabilizar através de vários veículos e fontes que poderiam ser buscadas para esta finalidade, desde a emissão de moeda como estão fazendo vários países.


Poderia se ter o desenvolvimento de estruturas de Projetos de Investimentos ("Project Finance”) com garantias do governo.


Aplicar modelos de Projetos “Built to suit” ,PPPs , PPIs ou concessões.


Efetuar a, emissão de Títulos Verdes, constituição da Câmara de crédito de carbono para captação de créditos.


Ou captação através de Fundos de Investimentos com financiamentos de longo prazo onde o fluxo de pagamento se alongaria em até 20 anos e dezenas de outros instrumentos que estão disponíveis para serem utilizados, inclusive os Fundos do Clima.


Uma outra recomendação seria fortalecer o Sistema Nacional de Fomento (SNF) , reduzindo a dependência no setor privado dos bancos para este tipo de Programa.


O SNF é integrado pelos bancos públicos federais, bancos de desenvolvimento controlados por Unidades da Federação, agências de fomento, bancos comerciais estaduais com carteira de desenvolvimento, bancos cooperativos, além da Finep e do Sebrae.


O SNF passaria a ter um reforço institucional e de investimentos para que sua atuação viabilizasse o atendimento às necessidades de diversos setores e segmentos: micro e pequenas empresas (MPEs); municípios; setor rural e agroindustrial; tecnologia e inovação; estruturação de projetos; saneamento básico, entre muitos outros.


Por fim, recomenda-se a criação de uma Agência de Gestão, Monitoramento, Controle e Compliance de Projetos e Programas do Governo com uma atuação que se inicia já na primeira etapa de Estudos de Viabilidade Econômica e Financeira , passando pelo acompanhamento do desenvolvimento de projetos e programas, se estendendo este acompanhamento nas etapas de execução e operação.


O objetivo desta Agência seria assegurar a correta alocação e aplicação dos recursos, utilização e transparência dos recursos e evitar que projetos e programas sem viabilidade econômico-financeira social e ambiental se realizassem, dando credibilidade à implantação de um novo Programa Nacional de Desenvolvimento, conforme já dito, tema para um próximo documento.


Esta Agência poderia criar uma galeria de projetos padrões com comprovada viabilidade econômico-financeira, com alta capacidade de replicação e impacto na economia, agilizando os processos de implantação e mudança na economia.


As metas de banda do Resultado primário e banda de crescimento das despesas versus a Meta de Gastos


A proposta do novo arcabouço fiscal inovou ao modificar o atual teto de gastos e propor uma banda com crescimento real da despesa primária entre 0,6% a 2,5% a.a. pois o teto de gastos atual praticamente nunca foi cumprido em seus anos de vigência e esta banda vem para justificar possíveis desvios nos gastos e, de certa forma, formaliza em uma nova regra, baseada no que de fato ocorreu ao longo destes anos de vigência do teto de gastos - desde a “Ponte para o Futuro” do governo Temer.

Quanto à questão da regra de estabelecimento da meta de Resultado Primário, se repete a mesma política de décadas apenas inovando pontualmente e dando um horizonte de planejamento às metas de resultado primário para os anos de 2024, 2025 e 2026, acreditando que este fato poderá gerar credibilidade e confiança ao mercado.


Vejam que a lógica sempre toma como ponto de referência responder ao mercado, mas que mercado? O mercado financeiro que não tem apetite para investimentos produtivos e sim das rendas de juros sobre aplicações financeiras.


Esta questão da meta de resultado primário tem sua origem na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que começou a ser praticada em 2001 e determina ao governo cortar despesas ou aumentar receitas caso o cenário macroeconômico indique que não será possível cumprir a meta de resultado primário.


Esta lei de responsabilidade fiscal nasceu de uma recomendação e acordo do Fundo Monetário Internacional para garantir a realização de superávit financeiro necessário para controlar a dívida pública e evitar o default de pagamento.


Se efetuarmos um balanço, esta regra não trouxe melhorias para a economia nestes anos todos que foi aplicada e funcionou na realidade como um dos instrumentos para criar uma camisa de força na economia brasileira e impedir seu crescimento e investimentos públicos que se fazem como condição obrigatória para o país decolar.


A novidade são os tetos que limitam a expansão das despesas de forma discriminatórias colocando uma trava de aumento caso as receitas cresçam em patamares superiores e limita a um crescimento de despesas até o limite de 2,5%, reduzindo o caráter fiscal pró-cíclico da atual regra em vigência contando como fator positivo da nova regra proposta.


O economista Nelson Barbosa expressou e tratou esta questão de forma exemplar e o autor corrobora com suas análises, desta forma tomando a liberdade de transcrever trechos em defesa do estabelecimento de uma Meta de Gastos contrapondo à proposta apresentada.


O economista esclareceu, em artigo publicado na mídia (em 28/01/22), os problemas da meta de resultado primário e que seguem em um breve resumo dos seus pontos de vista, abaixo.


A regra de meta de Resultado Primário não resolve o problema da execução linear e uniforme do Orçamento ao longo do ano pois como se desconhece como as receitas irão se comportar, o governo tem que ajustar a despesa à evolução da receita ao longo do ano e isso gera uma não linearidade na execução orçamentária.


O ano fiscal sempre se inicia com contingenciamento em função da incerteza da receita e os gastos aprovados não seguem uma execução uniforme e linear, provocando uma execução com descontinuidades do fluxo de despesas provocando a aplicação incorreta e ineficiente dos recursos na linha do tempo de execução do orçamento.


Normalmente no final de ano os ministérios se apressam para executar as dotações orçamentárias antes da virada do ano.


O economista Nelson Barbosa qualificou este problema de “efeito sanfona” na execução orçamentária.


Um segundo problema refere-se ao orçamento superdimensionado.


Para explicação deste problema segue a citação de um trecho do artigo citado:


“Quando o governo adota meta de resultado primário, é racional que a equipe econômica conservadoramente contingencie recursos no início do ano, para eventual liberação no final do ano, como eu descrevi na seção anterior. Agora coloque-se no lugar do ordenador de despesa fora da equipe econômica.


Se você sabe que os técnicos do Ministério da Economia cortarão seu orçamento em 10% no início do ano, o que você faz? Você pede um orçamento 11,11% acima do que você precisa. Em outras palavras, se você precisa de R$ 100, você pede R$ 111,11 para que, após o corte de 10%, você fique com os R$ 100 que realmente precisa.


O resultado da expectativa de contingenciamento é o incentivo para que TODOS os Ministérios peçam mais recursos do que eles realmente precisam, o que por sua vez gera um clima de desconfiança entre a equipe econômica e o restante do governo, com os técnicos da economia tentando achar os excessos em cada pedido de recurso dos demais ministérios.


Todos os envolvidos no processo se comportam racionalmente, mas o resultado para o país é um orçamento fictício, com grande desperdício de horas de trabalho na avaliação e execução de programas. Há uma perda de eficiência do governo e crises políticas recorrentes na “Esplanada dos Ministérios”.


No passado, quando emendas parlamentares eram contingenciadas, a meta de resultado primário também gerava crises recorrentes entre os poderes Executivo e Legislativo. Agora isso acabou, sob o preço de um orçamento secreto. As emendas impositivas, sejam elas individuais, de bancada ou de relator, são consequência direta do erro da LRF em criar metas de resultado primário”.


O terceiro problema do novo Arcabouço Fiscal é que ao não fixar uma meta de gastos, continua permitindo dentro de uma banda limite de 2,5% que o orçamento de despesas sofra alterações ao longo do ano e ao não se ter uma Meta de Gastos não confere ao orçamento de despesas a garantia de um fluxo normal de execução , mantendo o efeito sanfona .


Ainda segundo o economista Nelson Barbosa:


“Quando o governo tem meta de resultado, teoricamente você pode ampliar a despesa desde que você também apresente um aumento de receita que a financie.

A meta de resultado primário estimula a classe política a procurar fontes orçamentárias para financiar os programas que ela acha necessários sem alterar a meta de resultado primário.


E para piorar o quadro, como os programas podem ser contingenciados pela equipe econômica, a classe política também procura vincular as novas receitas à aplicação dos recursos nos programas por ela desejados.


O resultado do processo é a concentração da discussão orçamentária no aumento e vinculação de receita em vez de no controle e eficiência do gasto. Por exemplo: quer aumentar o recurso para a saúde? Vamos aumentar a tributação sobre cigarros e bebidas e direcionar a arrecadação extra somente para o SUS. Quer aumentar a verba dos esportes e cultura? Vamos legalizar os jogos de azar e canalizar o ganho de receita para incentivos ao esporte e à cultura. Quer desonerar ou subsidiar o emprego? Recrie a CPMF e direcione a arrecadação para a desoneração da folha de pagamento.


A lista de ideias para “taxar-vincular-gastar” é grande, cada uma delas com méritos e fragilidades distintas, mas todas elas têm um elemento comum: quando a equipe econômica diz que o resultado primário não pode ser alterado, o resto do governo e o Congresso respondem buscando aumento de receita para pagar o aumento de despesa que consideram meritório, sem alterar o resultado primário”.


Posto os problemas da proposta do novo Arcabouço fiscal com relação a banda de Resultado Primário e a banda de despesas a proposta alternativa seria abandonar a meta de banda de Resultado primário e adotar uma Meta de Gastos que traria os seguintes benefícios conforme o economista :


a) “A meta de gasto torna a política fiscal anticíclica. Quando a economia vai bem, a receita vem acima do esperado, o gasto se mantém na meta inicial e o resultado fiscal sobe. Quando a economia vai mal o oposto acontece e, portanto, o déficit público se torna anticíclico: sobe na recessão e cai na expansão.

b) Uma meta de gasto acaba com contingenciamento e orçamento sanfona. O que o Congresso aprovar é o que o governo tem para gastar ao longo do ano. Não é necessário cortar recursos em janeiro para liberar em dezembro. Como o resultado se torna a variável de ajuste, o orçamento pode ser impositivo e previsível, no sentido de que vale o decidido pelo Congresso, sem contingenciamento pela equipe econômica.

c) Com meta de gasto não há contingenciamento e, portanto, não há necessidade de que os diversos órgãos de governo peçam recursos além do necessário para compensar a “tesourada” da equipe econômica. Com meta de gasto o debate fica mais claro e objetivo, supostamente sem orçamento superdimensionado e com menos desconfiança mútua entre os membros do governo.

d) Por fim, uma meta de gasto foca o debate... no gasto! Pode e deve haver debate sobre criação de receita, mas quando o limite é de gasto, a principal discussão do orçamento é avaliar o custo e benefício de cada tipo de despesa pública, como é padrão em países desenvolvidos.”


Novas regras de governança do Sistema Econômico Brasileiro

Em conjunto com a implantação do CNMacro seria redefinido regras importantes de governança da economia sendo que as primeiras medidas estariam associadas a:

a) A definição da taxa de juros e suas regras de mudança passa a ser prerrogativa do CNMacro com suporte técnico operacional do CMN e Banco Central;

b) O estabelecimento da meta de inflação passa a ser prerrogativa do CNMacro estendendo esta meta para um intervalo de 2 anos;, mitigando o risco de tomada de decisões precipitadas em função de mudanças conjunturais e pontuais de preço e por conseguinte do índice de inflação

c) Ampliação das regras de quarentena para 24 meses para profissionais participantes de órgão de decisão econômica como CNMacro, CMN e Banco Central


Nova regra para a Taxa de juros: Taxa de juros da dívida inferior à Taxa de Crescimento

Para complementar as novas medidas fiscais e mudança de governança da macroeconomia brasileira, uma das primeiras medidas que o CNMacro deveria tomar ao ser formalizado seria a nova regra da taxa de juros.


O CNMacro anunciaria que a taxa básica de juros, a partir da data estabelecida, seria sempre fixada abaixo da taxa nominal de crescimento do PIB.


Esta medida defendida pelo economista Lara Rezende e outros especialistas permitiria que a relação dívida/PIB decrescesse a partir do momento em que o déficit primário for eliminado, sem necessidade de qualquer aumento da carga tributária.


Esta medida também viabilizaria a implantação do Orçamento de Capital junto com um Programa Nacional de Desenvolvimento pois torna possível elevar o endividamento público pois a correção do estoque da dívida será corrigido em um patamar sustentável com relação ao crescimento do PIB.


A encruzilhada atual do Brasil: a construção de um novo Programa de Desenvolvimento Nacional ou a conversão definitiva do Estado Brasileiro como um mero instrumento do Mercado?


Numa economia cuja hegemonia pertence ao setor financeiro, o Estado converte-se num instrumento institucional para organizar os espaços e oportunidades econômicas necessários ao desenvolvimento da acumulação rentista-patrimonial.


Dará prioridade à promoção dos interesses do setor bancário-financeiro , mesmo que em detrimento das necessidades sociais e do desenvolvimento nacional.


O Estado brasileiro foi se transformando em salvaguarda desta dinâmica estrutural imposta pelos agentes financeiros, tanto em termos do entreguismo das riquezas e das empresas nacionais estratégicas, envolvendo inclusive as políticas de cunho social, como também os mecanismos de sobrevivência da própria dívida pública do país.


Esta dinâmica estrutural, consolidada nas últimas décadas, tem garantido os caminhos para a financeirização da condução macroeconômica brasileira, através destes agentes que passaram a determinar profundamente as relações políticas e socioeconômicas nacionais, implicando fortemente, portanto, na perda, em diferentes medidas, da autonomia do Estado.


A aprovação da independência do Banco Central reforçou o poder quase absoluto de intervenção e comando destes agentes financeiros que possuem forte influência e controle prático sobre as decisões do Banco Central, o qual desta forma se tornou independente do Governo constituído, mas mantém seu vínculo umbilical com o mercado financeiro e os seus grandes agentes.


Para exemplificar, conforme extraído do portal O Globo, 01/07/2020, os privilégios do mercado financeiro, vale lembrar que são dados referentes à março/2020, no início da crise da COVID-19, quando os Bancos receberam R$ 1,2 trilhão do Banco Central, mas só 4% disso virou aumento de empréstimos para pessoas e empresas, sendo esta a justificativa original para a distribuição deste pacote de bondades para os bancos.


“Apesar dos bancos terem recebido do Banco Central R$ 1,2 trilhões adicionais para emprestar a pessoas e empresas, de março a maio eles apenas aumentaram as suas concessões de empréstimos em R$ 50,4 bilhões, em relação ao mesmo período de 2019.


Ou seja, apesar de todo este volume adicional de recursos entregue pelo Banco Central, e apesar da crescente necessidade por mais financiamentos em um cenário de forte crise, nestes 3 meses os bancos mantiveram praticamente o patamar de financiamentos do ano passado, com um aumento de apenas 5,4%.


Diversos foram os veículos que noticiaram a dificuldade das pequenas e médias empresas de conseguir acessar linhas de crédito para tentar evitar o fechamento das portas e demissão de funcionários e como todos sabem, que vivenciaram a crise, esta ajuda seria de fundamental importância para criar uma sustentação na economia.


Ao invés de obrigar os bancos a disponibilizar os recursos para quem precisa, o Banco Central ainda os estimula a dificultar os empréstimos, na medida em que acata o depósito voluntário da sobra de caixa dos bancos e os remunera diariamente, às custas da chamada dívida pública, cuja média de taxa de juros tem se mantido altíssima (cerca de 9% ao ano, em média, conforme o Relatório Mensal da Dívida do Tesouro Nacional).


Ainda no sentido de privilegiar os bancos, o governo chegou a criar o Fundo Garantidor de Operações (FGO), para destinar recursos públicos no sentido de garantir riscos das operações de crédito dos bancos".


Dessa forma, os eventuais riscos de empréstimos foram cobertos pelo Tesouro Nacional: uma verdadeira benesse com dinheiro público.


Vale destacar também que se comparamos o Brasil com demais países do mundo, onde o funcionamento do mercado financeiro é muito mais regulado e se submete às regras e normas estabelecidas pelo Estado Nacional, no Brasil é totalmente desregulado e se transformou em um paraíso dos rentistas com altas lucratividades, com a maior taxa de juros mundial histórica nos últimos anos.


O Banco Central dita a macroeconomia em cima de um tripé monolítico na prática, com a taxa de juros e as medidas cada vez mais liberalizantes do mercado financeiro desde os anos 90.


O Novo Arcabouço Fiscal, recém-apresentado, optou por não ousar sair deste quadrado e não tem o propósito de romper esta camisa de força, de vencê-la e superar os seus paradigmas ultrapassados (mundialmente falando), pois este é o pano de fundo que necessita ser transformado.


A sociedade brasileira e a própria comunidade internacional, que tem plena consciência passar pelo Brasil o futuro da Amazônia, das Democracias (ante a recente onda de autocratas fascistas globais) e o próprio futuro do Planeta.


Então, espera-se muito mais coragem e disposição para mudanças de fato, do que meros paliativos que, se sabe, pela experiência histórica recente amplamente analisada e avaliada, manterão o país patinando sem o crescimento e o correspondente desenvolvimento socioambiental, econômico, tecnológico e cultural, estratégico, que necessita.


Vamos optar conscientemente, de novo, pelo fracasso dos melhores anseios e potencialidades concretas nacionais e globais?


Jose Luiz de Cerqueira Cesar – Engenheiro com ênfase de atuação no mercado financeiro nos últimos 45 anos. Iniciou sua atuação no Banco Itaú, com passagem pelo Banco de Nordeste ( BNB), superintendência da Tecban – Banco 24 Horas, Diretor do ex Unibanco, diretor de BMF- atual B3, Vice-presidência do Banco do Brasil, atuação em Conselhos de Empresas, atuando ainda ao longo de dez anos em consultoria financeira e de controladoria na reestruturação de empresas de segmentos diversos, Projetos de Investimentos, processos de aquisições e fusões e atualmente com atuação em processos de start up de novos negócios. Participa atualmente no Movimento Engenharia pela Democracia – EngD.

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